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南海共同開發案例透析

    目前南海爭端愈演愈烈,共同開發停滯不前。但毋庸置疑,若以和平手段解決南海爭端,那么共同開發就必定會作為一項重要的過渡性爭端解決方案而被各聲索國所采用。南海泰國灣地區共同開發案的制度設計,能夠為南海主海在某個特定時間和空間節點實施共同開發提供法律框架范本。為此,本刊邀請相關專家選取“馬來西亞-泰國”、“馬來西亞-越南”兩個業已實施的共同開發案例,分析其管理機構與模式、制度、費用分攤與收益分享機制、管轄權及其沖突之解決、爭端解決方式等法律制度層面的問題,以期未雨綢繆,對我國未來在南海構建行之有效的共同開發機制提供參考。

    記者:目前泰國灣地區已達成數個共同開發協定,能否詳細介紹一下“馬來西亞-泰國”共同開發協定具體方案設計、背景和實施細則?
    周琪(中國社會科學院美國研究所研究員):眾所周知,南海是一個以海域劃界進程緩慢、沿海各國權利要求相互重疊為特點的海域。位于南海西南部并處于中南半島和馬來半島之間的南海海灣—泰國灣,與南海主海并無二致。但與后者不同的是,泰國灣地區迄今已達成了數個共同開發協定,包括1979年泰國和馬來西亞《關于為開發泰國灣兩國大陸架劃定區域海底資源而建立聯合管理署的諒解備忘錄》、1982年越南和柬埔寨《關于歷史性水域的協議》(后宣布無效),以及1992年越南和馬來西亞《關于涉及兩國大陸架的劃定區域勘探和開發石油的諒解備忘錄》。可見,泰國灣地區共同開發的進展,較之南海主海更為順利,而其行之有效的共同開發制度設計,則為南海主海在將來某個時候達成共同開發協議提供了法律框架范本。

    朱其忠(國土資源部油氣資源戰略研究中心研究員):馬來西亞與泰國對位于南海西側、泰國灣部分爭議海域。爭議區域位于泰國灣馬來盆地西北角,距兩國陸地共同邊界50千米以外的海域。也就是說,從兩國陸界向泰國灣延伸約50千米這一海上邊界不存在爭議,但由此向外海域邊界線沒有劃定,產生主權重疊狀況。這片爭議區域的總面積為7250平方千米。1971年,該海域發現天然氣顯示,兩國同意先建立共同開發區,劃界工作以后再進行。
1979年,兩國簽署了《泰國與馬來西亞關于為開發在泰國灣兩國大陸架劃定區域海床資源而建立聯合管理署的諒解備忘錄》(簡稱《泰馬諒解備忘錄》)。1994年4月,泰馬共同開發區正式啟動。
    經過對有關海域的勘探,兩國在A-18、B-17礦區共發現25處天然氣區塊并進行了開采。從2005年起,A-18礦區開采的天然氣全部送往馬來西亞;從2008年起,A-18礦區開采的天然氣部分輸送往泰國東部;從2010年起,B-17礦區開采的天然氣全部輸送往泰國。

    李國強(中國社會科學院邊疆史地研究中心主任):作為一份政府間的雙邊協定,《泰馬諒解備忘錄》為泰馬共同開發區確立了一個基本的法律框架。
    1979年簽署的《泰馬諒解備忘錄》規定,“雙方同意作為兩國就泰國灣大陸架邊界線所提出相互重疊的主權要求的結果,在相鄰的大陸架上存有一塊重疊地區”,并確認在該重疊區域建立共同開發區。共同開發區橫跨馬來盆地西北部核心區,從泰國南部的那拉提瓦省延伸至馬來西亞半島吉蘭丹州和登嘉樓州。
    無論是1979年的《泰馬諒解備忘錄》,還是1990年執行備忘錄的協定,都具有臨時性,是國家間在未真正解決海洋劃界爭端之前所作出的一項臨時安排。“備忘錄”為這一臨時安排所設立的期限為50年,“如果雙方在所規定的50年期限屆滿之前,能對大陸架劃分界限問題取得滿意的解決方法,那么聯管署應該終止運作,其所管轄的資產應該平均分享,所有的債務也應雙方對等分擔。

    記者:泰馬共同開發區的管理機構與模式是什么樣的?合同制度、費用與收益是怎樣設置的?
汪品先(中國科學院院士、上海同濟大學海洋地質國家重點實驗室負責人):泰馬聯管署是共同開發區的主管機構,其宗旨是“應代表雙方對于勘探開發重疊區域海床和底土的非生物自然資源事宜承擔權利和義務”,職能為“在關于該地區的發展、控制、管理方面代表雙方承擔起所有的責任和權利”,包括頒發許可證的權利、制定規章的權利,以及與外國運營商一起參與開發合同的權利等。聯管署的權利不溯及既往,其“所承擔的權利和義務不得以任何方式影響或縮短任何一方迄今作出的安排、已達成的協議或已簽發的許可證或作出讓步的有效期限”,這也就意味著先存權在該共同開發區能夠獲得承認。聯管署在制定政策時應遵循“一致同意原則”。
    該備忘錄最初的意圖,是把聯管署建成一個超國家的管理機構,即一個專門化的小型國際組織。然而,以國際組織乃至超國家機構來處理共同開發事宜的模式過于理想化,在實踐中很難行得通。事實上,泰馬兩國也都不愿賦予聯管署在“備忘錄”中所規定的超國家權力。因此,直到1990年協定修改了“備忘錄”的有關規定之后,聯管署才得以正式開展工作。
    朱其忠:在建立共同開發區之前,馬來西亞和泰國對石油開采適用不同的合同制度。馬來西亞于1974年頒布了《石油開發法》,將包括勘探、開發的執照發放在內的所有石油開采權賦予馬來西亞國家石油公司,并采取產量分成制。而泰國1971年頒布的《石油法》,采取的則是租賃制。由于兩種制度間存在較大的差異,故而兩國必須協調關于石油開采的合同制度。最終,兩國同意采用產量分成制,以聯管署為一方,馬泰兩國政府指定或者許可的商業公司及其組合為另一方,簽署具有產量分成合同性質的合資經營協議。
    聯管署于1994年簽署了兩份產量分成合同,一份以馬來西亞國家石油公司下屬卡里加利公司和泰國石油勘探開發公司為締約方,著重開發B-17礦區和C-19礦區;另一份則以卡里加利公司和美國特萊登能源公司為締約方,共同開發A-18礦區。
    根據合同約定,在生產經營中將嚴格遵循利益均分原則。具體產量分成方案為:合同期限為35年,頭10年用于勘探與開發,假如簽約公司發現指定的區塊具有商業開采價值,那么簽約公司可再有5年時間把其天然氣輸送至市場出售,然后還可有20年的開采期;簽約公司從生產中至多可以提取50%的產量以作為其對開發和經營成本開支的補償;同時,必須向兩國分別上交5%的生產量,而剩余產量則在聯管署同簽約公司之間平均分配。

    李國強:平等地分攤費用與分享收益乃是共同開發當事國所共同遵循的一項原則。在實踐中,兩國的收入分成方法為:首先,聯管署以稅收形式從銷售收入中提取10%,再拿出一定份額(A-18礦區為50%,B-17和C-19礦區為60%)交給獲得專營權的泰國國家石油公司和馬來西亞國家石油公司沖抵初期投資,剩余的40%作為利潤由聯管署和簽約公司各分得50%。其次,聯管署收取的10%稅收和20%(或15%)的利潤之和,作為泰國和馬來西亞政府的共同收益,由兩國政府均分。
    《泰馬諒解備忘錄》第五條不僅對兩國的刑事管轄范圍作出了規定,并且以一系列坐標對其加以確定。馬來西亞和泰國刑事管轄權覆蓋的范圍分別為930平方千米和1100平方千米。若是聯管署成員犯法,則由兩國政府作出司法裁決。

    記者:在馬來西亞-越南共同開發方案中設計了怎樣的法律架構?雙方在共同開發區的管理機構與模式,以及合同制度的設計對我國合作開發南海海域有何借鑒意義?
    汪品先:在馬來西亞和越南對泰國灣海域的權利主張中,也存在一塊面積為2500平方千米的重疊區域。從1986年開始,馬來西亞在該區域與外國公司簽署3份石油合同,越南當局隨即提出抗議。1991年,越南政府向馬來西亞發出照會,重申兩國間不允許任何一方單獨授予第三方在重疊區域內勘探和開發石油的權利,并按國際法就大陸架劃界問題進行談判。1992年6月,兩國簽署協議,共同開發該區域的石油資源,并且不影響最終界限劃定。不久,馬越共同開發區就正式運行。1997年7月29日,他們在邦加科洼油田開采出了第一桶石油。

    李國強:作為一份政府間的雙邊協定,1992年簽署的《馬越諒解備忘錄》為馬越共同開發區確立了一個基本的法律框架。
    在該諒解備忘錄中,雙方同意,位于馬來西亞西部的東北海岸附近和越南西南海岸附近的兩國大陸架界限的主張存在重疊,重疊區是由7個坐標點相連的直線圍成的區域,面積為1358平方千米。
    由于重疊區很窄,任何發現的油田都有可能部分地位于該區域,這就解釋了為什么雙方能夠迅速達成一項實踐安排—由于一塊油田只是部分地位于馬越兩國大陸架上的這片“劃定區域”,雙方只能達成相互接受的條款來共同勘探和開采這片區域內的石油資源。在雙方石油公司于1993年達成的商業協議中,共同開發的期限被設定為40年,但雙方可以在任何時候達成協議延長這一期限。上述內容表明,馬越兩國有意避開與第三方的權利沖突,僅就相互之間的爭端作出某種不會影響各自權利主張的臨時安排。

    朱其忠:馬越共同開發區建立了一種不同于泰馬共同開發區的管理機構—協調委員會。
    1993年8月,兩家石油公司簽署商業協議,建立了一個由8人組成的協調委員會。兩家公司各指派4名委員,負責共同開發區的具體開發活動,制定并發布石油開發管理的政策指導方針。協調委員會以協商一致為表決規則,委員會主席每隔兩年在兩國之間輪換。協調委員會雖為管理機構,但較之泰馬共同開發區中的聯管署,其權限范圍要小得多,基本限于協調和咨詢聯合經營中的相關問題,其本身并不具有頒發許可證、簽訂或執行協議的權利。馬越共同開發區將授予許可的實質性權力保留給國家,商業協議需經雙方政府批準,具體的經營則由商業公司全面負責。可見,協調委員會基本上是按照“聯合經營”的模式在運作的。

    周琪:有學者認為,越南-馬來西亞以協調委員會為特點的“聯合經營”模式,比馬來西亞-泰國以聯管署為特點的“公司制”模式更好,具有簡單、靈活、公正、全面和務實等優點。因為協調委員會是由國家石油公司委派的,而不是像聯管署那樣直接由政府委任。這樣一來,就可以避免政府過多地干預商業活動。實際上,兩種管理模式各有利弊,很難武斷地說孰優孰劣。無論是管理機構還是管理模式的選擇,都應主要取決于當事國的政策取向。對于泰馬共同開發區這樣的當事國意圖維護政府控制權、強化政府聯合管理的情況,“公司制”模式比較適合;而對于馬越共同開發區這樣的當事國更加致力于保障商業公司開采權、促進商業公司靈活經營的情況,“聯合經營”模式顯然是更好的選擇。歸根到底,沒有最好的管理模式,只有最適合當事國需要的管理模式。
    共同開發區管理機構的設置應當與共同開發的臨時性相匹配,沒有必要為此成立國際組織乃至賦予其超國家權力。共同開發管理模式的選擇主要取決于當事國的政策取向。共同開發所采取的合同制度一般包括產量分成制與租賃制,前者強調國家或國有公司的開采權,而后者強調私有公司特別是外資公司的開采權,國家可以根據實際需要予以選擇。平等地分攤費用與分享收益乃是共同開發當事國所共同遵循的一項原則。當事國可以在共同開發區就民事、刑事和行政管轄權作出某種權宜性的劃分,從而暫時解決管轄權的沖突問題,但各方必須明確約定此劃分不妨礙未來的海洋劃界和主權歸屬。

時間:2014-10-8 13:28:32     信息來源:辦公室(秘書處)      本條新聞訪問次數:
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